Lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej w świetle zasad wynikających z przepisów art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej to bezsprzecznie inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to bowiem inwestycja, która stanowi realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - budowa i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stacje bazowe telefonii komórkowej jako inwestycje celu publicznego są lokalizowane na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem jeżeli teren, na którym ma zostać zlokalizowana stacja bazowa telefonii komórkowej, jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to inwestor obowiązany jest do uzyskania wyłącznie decyzji o pozwoleniu na budowę (pomijam w tym artykule kwestie związane z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przy budowie stacji bazowych telefonii komórkowej - temu zagadnieniu będzie poświęcony oddzielny artykuł). Natomiast w sytuacji, gdy teren, na którym ma zostać zlokalizowana stacja bazowa telefonii komórkowej, nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to inwestor obowiązany jest również do uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.
Przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Zwróćmy teraz uwagę na przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych:
"Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu."
Przepisy te odnoszą się do sytuacji, gdy inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w szczególności stacja bazowa telefonii komórkowej, ma zostać zlokalizowana na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest przyspieszenie i ułatwienie realizacji inwestycji infrastrukturalnych w zakresie telekomunikacji publicznej, obniżenie kosztów budowy oraz eksploatacji nowoczesnych sieci telekomunikacyjnych, a także zwiększenie możliwości wykorzystania istniejącej infrastruktury technicznej na cele telekomunikacyjne. Dlatego przedsiębiorcy telekomunikacyjni zazwyczaj stoją na stanowisku, że przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych umożliwiają im realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej w dowolnie obranym miejscu, bez względu na ustalenia planu miejscowego dotyczące przeznaczenia terenu oraz ustalone zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu. Czy rzeczywiście z przytoczonych przepisów wynika, że budowa urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej jest możliwa w dowolnie obranym miejscu, tj. bez względu na zapisy planu miejscowego? Otóż nie. Takie stanowisko jest błędne.
Przede wszystkim zauważyć należy, że jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza tereny dla realizacji inwestycji celu publicznego, zwłaszcza tereny, na których mogą być realizowane inwestycje celu publicznego z zakresu telekomunikacji, to przedsiębiorca telekomunikacyjny jest związany takimi ustaleniami planu miejscowego, a zatem nie może budować urządzeń telekomunikacyjnych w każdym miejscu na terenie gminy, lecz wyłącznie na terenach wyznaczonych w planie miejscowym do budowy takich urządzeń. Ustawodawca w przepisie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie pozbawił gmin władztwa planistycznego w odniesieniu do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organy gminy mogą wyznaczać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tereny, na których przedsiębiorcy telekomunikacyjni mogą realizować inwestycje celu publicznego z zakresu telekomunikacji, w szczególności stacje bazowe telefonii komórkowej, jednocześnie uniemożliwiając realizację tego typu inwestycji w innych miejscach na terenie gminy. Ustawodawca wymaga jedynie tego, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego umożliwiały lokalizowanie urządzeń telekomunikacyjnych na terenie gminy, jednakże gminy nie są zobowiązane do umożliwienia inwestorom realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji w każdym miejscu. W konsekwencji, poprzez uchwalenie planów miejscowych obejmujących cały obszar gminy i wyznaczających tereny do budowy urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w sposób uwzględniający potrzeby mieszkańców i przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie zapewnienia wysokiej jakości oraz konkurencyjności usług telekomunikacyjnych, możliwe jest lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych w miejscach zapewniających nienaruszalność ładu przestrzennego na terytorium gminy oraz ochronę ważnych interesów gminy i jej mieszkańców.
Dopiero w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wyznaczono terenów dla realizacji inwestycji celu publicznego, w tym terenów, na których mogą być realizowane inwestycje celu publicznego z zakresu telekomunikacji, albo zamieszczono w planie miejscowym lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że w istocie nie jest możliwe lokalizowanie tego rodzaju inwestycji, zastosowanie znajduje przepis art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2019 r., II SA/Gd 368/19; wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., II OSK 2483/16). Zatem w takiej sytuacji inwestycje telekomunikacyjne co do zasady mogą być lokalizowane na całym obszarze gminy. Nadal obowiązują jednak pewne warunki, a mianowicie dana lokalizacja nie może być sprzeczna z określonym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu, a ponadto nie może naruszać ustanowionych w planie miejscowym zakazów lub ograniczeń. Zauważyć należy, że w ramach władztwa planistycznego organy gminy określają w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego między innymi przeznaczenie poszczególnych terenów oraz zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania dla poszczególnych terenów. Urządzenia telefonii komórkowej, tak jak inne urządzenia i obiekty, każdorazowo podlegają ocenie w zakresie zgodności ich lokalizacji z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz z zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleniami dotyczącymi zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na wyrażoną w art. 46 ust. 2 zasadę, iż przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, ocena w zakresie zgodności lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnej z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zazwyczaj będzie wypadała pozytywnie dla inwestora. Jednakże może się okazać, że planowana inwestycja telekomunikacyjna narusza ustanowione w planie miejscowym zakazy i ograniczenia dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu, np. ograniczenia dotyczące wysokości zabudowy. Zachodząca sprzeczność pomiędzy parametrami technicznymi planowanej inwestycji a zawartymi w planie miejscowym ustaleniami dotyczącymi zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu może uzasadniać odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji inwestor powinien zlokalizować zamierzoną inwestycję w innym miejscu, tj. na terenie, w obrębie którego nie obowiązują zakazy czy też ograniczenia wykluczające możliwość realizacji inwestycji w pierwotnie obranej lokalizacji.
Z powyższego wynika, że regulacje art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym prawa do lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych w dowolnie obranym miejscu. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą uniemożliwić budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na poszczególnych terenach. Inwestorzy muszą mieć świadomość tego, że nie zawsze możliwa jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w wybranej lokalizacji.
Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślenia ponadto wymaga, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zazwyczaj ułatwia przedsiębiorcom telekomunikacyjnym lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej w wybranej lokalizacji, choć mogłoby się wydawać, że ze względu na zasady wynikające z przepisów art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych łatwiej wybudować urządzenia telekomunikacyjne na obszarze objętym planem miejscowym. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zastosowanie znajduje wówczas przepis art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na tle przytoczonej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w tym przepisy nakazujące uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa własności, potrzeb interesu publicznego itd. - nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie, musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny. Wskazuje się również, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy, korzysta z preferencji proceduralnych. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zatem zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2021 r., II SA/Gd 686/20).
W praktyce bardzo rzadko zdarza się, że planowana inwestycja telekomunikacyjna narusza konkretne ograniczenia wyrażone expressis verbis w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Z reguły zarzuty mieszkańców w stosunku do planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej dotyczą kwestii naruszenia ładu przestrzennego, a zatem nie mogą spowodować wydania decyzji odmownej. Z kolei pozytywna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji. Dlatego budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w wybranej lokalizacji może okazać się znacznie łatwiejsza w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
