Aktualności & Blog

Kancelaria Prawa Administracyjnego i Gospodarczego

Kupując działkę w pobliżu rzeki lub zbiornika wodnego trzeba zachować szczególną ostrożność. Może się okazać, że budowa na takiej nieruchomości nie będzie możliwa, nawet w sytuacji, gdy dla działki wydano już ostateczną decyzję o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 166 ust. 2 Prawa wodnego projekty:

  • planu zagospodarowania przestrzennego województwa,
  • studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
  • miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
  • gminnego programu rewitalizacji,
  • decyzji o warunkach zabudowy,
  • decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
  • decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej

- wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Uzgodnienie następuje w drodze decyzji (art. 166 ust. 5 Prawa wodnego). Odmowa uzgodnienia również następuje w drodze decyzji (art. 166 ust. 11 Prawa wodnego). Zatem w sytuacji, gdy nieruchomość położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może samodzielnie wydać decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, lecz musi wystąpić do Wód Polskich o uzgodnienie tej decyzji.

 

Obszar szczególnego zagrożenia powodzią.

 

 Zgodnie z art. 16 pkt 34 Prawa wodnego obszar szczególnego zagrożenia powodzią to:

  • obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%,
  • obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%,
  • obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne,
  • pas techniczny.

Jest to zatem teren narażony na zalanie wodami śródlądowymi lub wodą morską. Skąd wiadomo, że działka znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią? Można to łatwo ustalić przeglądając mapy dostępne na Hydroportalu (https://isok.gov.pl/).

 

Wody Polskie z reguły odmawiają uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nieruchomość położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Odmowa uzgodnienia oznacza, że budowa nie będzie możliwa.

 

Zgodnie z art. 166 ust. 10 Prawa wodnego uzgodnienia, o którym mowa w ust. 2, odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:

1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;

2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;

4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;

5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.

W decyzjach odmownych Wody Polskie zazwyczaj powołują się na fakt, iż planowana budowa stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz dla środowiska z uwagi na występujące ryzyko powodzi. Lakonicznie wskazuje się również na naruszenie ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, naruszenie ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz utrudnienie zarządzania ryzykiem powodziowym.

 

Nawet okoliczność, że dla nieruchomości została już wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, nie gwarantuje możliwości budowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

 

Zgodnie bowiem z przepisami art. 546 ust. 1 i 2 Prawa wodnego decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497 (tj. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i warunkach zabudowy), dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 (tj. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią), lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497 (tj. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i warunkach zabudowy), na podstawie których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano decyzje o pozwoleniu na budowę albo dokonano zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Z regulacji tych wynika, że wyłącznie uzyskanie pozwolenia na budowę lub możliwości budowy przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującego Prawa wodnego, tj. przed dniem 1 stycznia 2018 r., gwarantuje możliwość budowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Natomiast jeżeli inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę lub możliwości budowy przed dniem 1 stycznia 2018 r., to decyzja o warunkach zabudowy wygasa z dniem 1 stycznia 2018 r., z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wygasła na podstawie art. 546 ust. 1 Prawa wodnego, to inwestor zobowiązany jest do uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy, która winna podlegać uzgodnieniu z Wodami Polskimi.

 

Wody Polskie przyjmują założenie, że jakakolwiek nowa zabudowa na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym, a zatem nie niedopuszczalna. Taka interpretacja przepisów została zaakceptowana w nielicznych wyrokach wydanych dotychczas przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpoznaje skargi na decyzje Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, orzekającego w sprawach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako organ II instancji.

 

Stanowisko Wód Polskich oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wydaje się do końca słuszne. Przepisów dotyczących uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z Wodami Polskimi nie można interpretować w ten sposób, że w celu ochrony ludności i mienia przed powodzią organy Wód Polskich zobowiązane są do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji, gdy zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego inwestor planuje budowę na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Nie można przyjmować założenia, że jakakolwiek nowa zabudowa na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym. Taka interpretacja przepisów oznacza bowiem faktyczny zakaz realizacji jakichkolwiek inwestycji budowlanych wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Tymczasem z treści przepisów art. 166 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, iż nowa zabudowana na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zabudowa wymagająca uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest co do zasady dopuszczalna. Ponadto podkreślenia wymaga, że organy Wód Polskich jako wyspecjalizowane organy uzgadniające mają możliwość określenia w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, koniecznych z uwagi na występowanie ryzyka powodziowego, w zakresie określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania, co jednoznacznie wynika z przepisów art. 166 ust. 8 i 9 Prawa wodnego. Zgodnie z przepisem § 2 wyżej wskazanego rozporządzenia zakres wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ograniczających negatywne skutki zalania wodami powodziowymi obiektów budowlanych, które określa się w decyzji w sprawie uzgodnienia projektów aktów, o których mowa w art. 166 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, odpowiednio do zakresu tych aktów, obejmuje w szczególności:

1) sposób użytkowania obiektów budowlanych, w tym najniższej kondygnacji w zależności od stopnia zagrożenia powodziowego na danym obszarze;

2) usytuowanie obiektów budowlanych na działkach względem kierunku przepływu wód powodziowych;

3) przeznaczenie lub sposób kształtowania zabudowy w zakresie następujących parametrów:

a) kubatura,

b) powierzchnia zabudowy,

c) wysokość,

d) liczba kondygnacji;

4) dobór rozwiązań architektoniczno-budowlanych i materiałowych w zakresie konstrukcji obiektu budowlanego;

5) sposób posadowienia obiektów budowlanych - w zależności od parametrów zasięgu i głębokości wód o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi wynoszącym 1%;

6) określenie wysokości usytuowania poziomu posadzki najniższej kondygnacji obiektu budowlanego nad poziom wody o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi wynoszącym 1%;

7) sposób usytuowania otworów okiennych i drzwiowych w obiekcie budowlanym, w tym rozwiązań zabezpieczających przed przedostaniem się wód powodziowych do wnętrza obiektu budowlanego.

Zgodnie zaś z przepisem § 3 tegoż rozporządzenia zakres wymagań lub warunków dla planowanego zagospodarowania terenów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ograniczających negatywne skutki zalania wodami powodziowymi terenu, które określa się w decyzji w sprawie uzgodnienia projektów aktów, o których mowa w art. 166 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, odpowiednio do zakresu tych aktów, obejmuje w szczególności:

1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej i w funkcjach terenów oraz planowane przeznaczenie terenu;

2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym ukształtowania terenu, intensywności zabudowy oraz udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki, oraz linie zabudowy;

3) kształtowanie układu drogowego na terenach mieszkalnych i usługowych oraz rolniczych, w tym na potrzeby ewakuacji;

4) kształtowanie zieleni;

5) uwarunkowania dotyczące infrastruktury technicznej planowanych obiektów budowlanych, w tym zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, w zależności od parametrów zasięgu i głębokości wód o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi wynoszącym 1%, oraz standardy technologiczne urządzeń infrastruktury technicznej;

6) rodzaje i usytuowanie ogrodzeń oraz obiektów małej architektury.

Z kolei przepis § 4 tegoż rozporządzenia stanowi, że zakres wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy oraz dla planowanego zagospodarowania terenów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określony w § 2 i § 3 ustala się w oparciu o:

1) mapy zagrożenia powodziowego lub obowiązujące studia ochrony przeciwpowodziowej;

2) dane wysokościowe i ustalenia wynikające z ukształtowania terenu w numerycznym modelu terenu (NMT), o którym mowa w art. 4 ust. 1a pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 oraz z 2018 r. poz. 650 i 1669);

3) plany zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności o cele zarządzania ryzykiem powodziowym;

4) plany gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, w szczególności o cele środowiskowe dla jednolitych części wód i obszarów chronionych oraz sposoby ich osiągania.

Zatem Wody Polskie mają możliwość współtworzenia decyzji o warunkach zabudowy poprzez określenie wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, koniecznych z uwagi na występowanie ryzyka powodziowego, które są wiążące dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy Wody Polskie w każdym przypadku powinny rozważyć, czy z punktu widzenia realizacji podstawowego celu, jakim jest ochrona przed powodzią, dopuszczalna będzie nowa zabudowa w danej lokalizacji, spełniająca szczególne wymagania i warunki ze względu na występowanie ryzyka powodziowego, czy też należy całkowicie wykluczyć możliwość budowy w rozpatrywanej lokalizacji. Należy wziąć tu również pod uwagę przepis art. 166 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym dokonując uzgodnień, o których mowa w ust. 2, Wody Polskie uwzględniają prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. Organ winien szczegółowo uzasadnić zajęte stanowisko w wydanej decyzji. Nie można natomiast uznać za zasadnej praktyki Wód Polskich, polegającej na automatycznym wykluczaniu możliwości realizacji inwestycji budowlanych w sytuacji, gdy inwestor planuje budowę na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, ponieważ taka praktyka oznacza faktyczny zakaz lokalizowania nowej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.